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＇15＇　参见高王凌“中国传统经济的发展序列”。

＇16＇　高王凌：人口众多之我观，《读书》2010年第5期。

4。垦政的变化

在新对策形成的过程中，一些传统的做法逐渐被“边缘化”了。其中之一，就是土地的开垦政策。

中国是一个传统的农业国。对农业生产来说，第一步即开垦土地，舍此而无其他。至于灌溉、施肥，以至复种、种植经济作物，……那还是以后的事。

明代中国耕地面积——从官方统计数字来看，——已有7亿多亩，到民国初年，达到14亿亩。仍按官方统计口径来看，其间约7亿亩是为清代开辟，占据一半。易言之，清朝三百年土地开垦，与以前三千年所垦约略相当，这当然是一个不小的成就。

从其他各方面史料也可印证，清代出现了“全域性开垦”，＇1＇其浪头及于历史上从未开辟的深山老林、生荒地土，其中最著名的新开发地区有西南、中南及东北等地，相对于明代经济重心偏重于东南运河一线，已形成极大的反差。

经过清初“恢复时期”的持续开垦，到雍正年间，中国造报耕地数字达到9亿亩。它并不可能突然中止，而势须向前滚动，尽管速率要降低许多。因此，估计民国初年14亿亩耕地中，可能有12亿亩，是为乾隆年间已经开垦。

但是，清朝垦政却经历了重大的变化，并非像历朝历代那样，一味重视开垦。一方面，土地开辟支持了清代经济发展的很大部分，＇2＇另一方面，开垦政策却发生了“适时的”转变。它的完成，正是在乾隆初年。

清初最重开垦，有利即有弊。不管出于个人还是其他方面的什么原因，圣祖皇帝自康熙二十年代即不欲“搜剔”，继之提出了“内地实无闲处”，“此外更有何应垦之田”的说法。

但是土地开垦毕竟是传统方法中最有成效的一个，并为历朝“恢复时期”屡试不爽；行政作风上，雍正皇帝又改“宽舒”为“严核”，因此重新强调土地开垦，史称：“雍正间督各省开垦，颇用以厉民”。引致朝野不满。

及至今上登极，尚书史贻直首奏停开垦以杜浮冒，＇3＇　御史曹一士等亦上疏请清各省开垦流弊。＇4＇是以皇上俯顺舆情，首先就拿垦政开刀，也成为他“宽仁之政”中有力的一笔。

雍正十三年十月乙亥，因见各省督抚题报开垦，纷纷不一，河南一省所报亩数尤多，“经朕访察，其中多有未实，名为开荒，而实则加赋，非徒无益于地方，而并贻害于百姓也”，谕令禁止虚报开垦。＇5＇

当时问题最多的省份，一为河南，自田文镜、王士俊主政以来，“苛刻搜求，以严厉相尚”；一为广西，通过废员及报捐人员，“转托地方官，逐户传催，令民报垦”，甚至发动“田邻佃户，逐一指认”，不顾政体。它甚至引发了省级官员互讦，上达朝廷，纠缠不休。＇6＇

雍正十三年十月辛巳，总理事务王大臣议准，大学士朱轼奏言，民间田地之丈量首报，宜一并永远停止。督令耕畲，为足民计，非为增赋起见。且区区报垦之粮，于国课无加毫末。不但丈量不可行，即责令首报之条，吓诈摊派，大吏名为急公，小吏兼以牟利，所奏甚为剀切，应如所请。得旨：依议速行。

其时耕地既有虚报者，亦有甚多隐匿者。对此，不能说各地尚有可垦荒地，政策转折就“错”了；也不能说没有荒芜土地，皇帝的想法才是“对”的。我们只有通过事后的完整观察，说清朝皇帝（特别是康熙、乾隆）的想法具有前瞻性，而且根据二十世纪的经验，表明它具有跨时代的超越性价值。

乾隆元年二月，河南巡抚富德奏参前任督臣王士俊报垦多罔，得旨：

今览汝奏，第一折内则称王士俊虚报开荒，种种欺罔。而第二折内又称豫省地亩，隐匿者甚多。……是汝同时两奏，而自相矛盾如是，朕竟不解汝意之所在也。

如此则只有依赖清丈。元年五月，福建巡抚卢焯奏清丈地亩。得旨：

细观汝所陈奏，总是一篇虚词，若云查丈无累于民而且有益，则民之愿查丈，吾从未之闻也。若云查丈非为加赋，……则民何以反畏查丈如水火哉？

是时，贵州学政邹一贵亦请丈田，御史包承祚驳之，事获寝。＇7＇

六月丁亥，户部议准河南巡抚尹会一疏言：

今欲厘定科则，非履亩丈量，实难凭信。设一丈量，必致妨废农业，纷扰闾阎。

是清丈难行，而令业户首保，亦弊多利少。正如